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從征求意見稿到正式出臺，備受矚目的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱《條例》）在歷經(jīng)5年的打磨之后，終于以我國首部應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的專門法規(guī)性文件的面貌登上歷史舞臺，并進(jìn)入正式施行的倒計(jì)時(shí)。《條例》首次通過行政法規(guī)的形式，就配額分配方式、交易主體和產(chǎn)品、交易活動規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、懲處違法行為等諸多方面做出明確規(guī)定，開啟了我國碳市場的法治新局面。
目前全國碳市場只覆蓋電力行業(yè)，但按照此前公布的計(jì)劃，碳市場將逐步擴(kuò)容，納入鋼鐵、有色金屬、建材等其他高耗能行業(yè)。
對于占中國碳排放總量15%的鋼鐵行業(yè)，將在何時(shí)、以何種形式被納入碳排放權(quán)交易市場？鋼鐵入碳市有何先天優(yōu)勢？又要攻克哪些難關(guān)？
針對這些行業(yè)熱議的話題，《中國冶金報(bào)》記者專訪了首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、碳中和研究中心主任蔣雪梅。在她看來，鋼鐵行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場（下稱碳市場）只是時(shí)間問題，一旦納入，不僅能讓鋼鐵碳排放更透明、更市場化、更合理，而且有望在一定程度上解決鋼鐵行業(yè)無序發(fā)展的問題。鋼鐵行業(yè)要從現(xiàn)在開始未雨綢繆，行業(yè)協(xié)會要積極參與到碳配額分配方式等相關(guān)規(guī)則和制度的協(xié)商和設(shè)計(jì)過程中去，為將來鋼鐵企業(yè)參與全國碳市場提前做好準(zhǔn)備工作。
鋼鐵業(yè)納入碳市場只是時(shí)間問題
“靴子”落地前要將
任務(wù)壓力分解成具體行動
鋼鐵行業(yè)是我國31個(gè)制造業(yè)門類中碳排放量最高的行業(yè)。全球每年生產(chǎn)和使用高達(dá)18億噸鋼鐵，其中有將近50%的鋼產(chǎn)于中國。“根據(jù)麥肯錫的預(yù)測，若想在本世紀(jì)末將全球平均氣溫的上升幅度限制在1.5攝氏度以內(nèi)，那么到2050年，中國鋼鐵行業(yè)需要實(shí)現(xiàn)近100％的減排目標(biāo)。因此，不管是從全球升溫目標(biāo)還是從我國‘雙碳’目標(biāo)的角度考量，我國鋼鐵行業(yè)的碳減排均勢在必行。”蔣雪梅說道。
而碳交易是推進(jìn)碳減排最有效的市場手段之一。
“雖然從短期來看，參與碳市場會提高企業(yè)的運(yùn)行成本，但從長期來看，這不僅能夠倒逼企業(yè)采用更低碳環(huán)保的制造工藝和流程，還有助于形成以市場化方式淘汰落后產(chǎn)能的有效機(jī)制，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，讓去產(chǎn)能由政策主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向由市場主導(dǎo)，推動我國鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。”蔣雪梅表示。
從前期政策風(fēng)向來看，國家已經(jīng)在加緊推進(jìn)將鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作。在2023年6月30日召開的鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場專項(xiàng)研究第二次工作會議指出，將盡快確定鋼鐵企業(yè)碳配額分配的主要工序、分配基準(zhǔn)線及排放量核算方法，完成鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場初步方案。
“將鋼鐵行業(yè)納入碳市場對于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)至關(guān)重要，鋼鐵行業(yè)參與碳排放權(quán)交易只是時(shí)間問題。”蔣雪梅說。
我國鋼鐵行業(yè)在參與碳排放權(quán)交易上具有一定的優(yōu)勢。“我國鋼鐵行業(yè)工業(yè)化程度高、行業(yè)集中度也較高，有一定的人才、技術(shù)、管理基礎(chǔ)，比較容易實(shí)現(xiàn)對碳排放的量化控制管理。”蔣雪梅表示，但同時(shí)，鋼鐵行業(yè)納入碳市場也面臨諸多挑戰(zhàn)。
一是碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清。鋼鐵行業(yè)如果全面參與碳交易，需要企業(yè)建立對應(yīng)的碳排放數(shù)據(jù)管理體系。但出于成本的考量，加之碳交易納入鋼鐵行業(yè)的“靴子”尚未落地，目前大部分鋼鐵企業(yè)仍處于觀望狀態(tài)，還有許多基礎(chǔ)性工作亟須完善。
二是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力加大。我國鋼鐵行業(yè)仍以碳排放強(qiáng)度高的長流程為主，粗鋼產(chǎn)能約占90%，碳排放總量和強(qiáng)度均較高。由于鋼鐵行業(yè)競爭較為激烈，整體利潤空間不大。鋼鐵行業(yè)被納入我國的碳市場，會推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，使得企業(yè)的經(jīng)營壓力進(jìn)一步加大。
三是出口形勢可能會趨于嚴(yán)峻。目前，東南亞地區(qū)鋼材產(chǎn)能快速增加，出口也呈增長之勢，鋼材產(chǎn)品質(zhì)量逐漸提高，品種范圍也在逐步拓寬，同時(shí)日韓為保證鋼材出口份額，也在適度下調(diào)出口價(jià)格，疊加歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的推進(jìn)，在多重因素的影響下，中國鋼材出口成本優(yōu)勢逐步下降，出口競爭力將受到挑戰(zhàn)。
“我個(gè)人認(rèn)為，鋼鐵行業(yè)不太可能在今年底之前就被納入碳市場，政策會給行業(yè)留夠充足的時(shí)間和空間。在等待‘靴子’落地的時(shí)間里，鋼鐵企業(yè)最需要做的是意識到即將到來的變化并主動擁抱這種變化，將任務(wù)壓力分解成一步一步具體的行動。”蔣雪梅總結(jié)道。
數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳市場的生命線
鋼鐵業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)須抓好
準(zhǔn)確性、可追溯性和透明度
2月26日，生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民在國新辦舉辦的吹風(fēng)會上透露，碳排放權(quán)交易市場的首次擴(kuò)圍堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、先易后難的原則，優(yōu)先納入碳排放量大、產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、減污降碳協(xié)同效果好、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)好的重點(diǎn)行業(yè)。
由此可見，碳排放數(shù)據(jù)是今后碳市場擴(kuò)圍的關(guān)鍵考量因素和重點(diǎn)監(jiān)管對象。
“數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳市場的生命線，碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性是保障碳市場健康、平穩(wěn)、有序運(yùn)行的基礎(chǔ)，行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)對于建設(shè)碳排放權(quán)交易市場至關(guān)重要。即將施行的《條例》著重從嚴(yán)控、嚴(yán)查和嚴(yán)懲3個(gè)角度來根除數(shù)據(jù)質(zhì)量管理方面的弊病。”蔣雪梅指出，鋼鐵行業(yè)在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)方面存在若干不足之處，主要集中在碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可追溯性和透明度3個(gè)方面。
首先，在準(zhǔn)確性方面，蔣雪梅介紹，《中國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南（試行）》《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告填報(bào)說明—鋼鐵生產(chǎn)》目前均已經(jīng)發(fā)布，其中的核算方法是否合理？參數(shù)是否需要調(diào)整？如果采用目前的核算標(biāo)準(zhǔn)將鋼鐵企業(yè)納入碳市場，是否有準(zhǔn)確性問題？對此，蔣雪梅建議行業(yè)協(xié)會、企業(yè)需要提前重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)行核算標(biāo)準(zhǔn)與鋼鐵行業(yè)的適配問題。
其次，在可追溯性方面，鋼鐵行業(yè)需要使用大量的化石能源，比如煤炭有無煙煤、煙煤、褐煤、洗精煤、其他洗煤、其他煤制品等多種細(xì)分種類，不同類型煤炭的排放因子（單位熱值含碳量和燃料碳氧化率）均不相同，這對鋼鐵企業(yè)在原材料使用過程中數(shù)據(jù)記錄的顆粒度提出了很高的要求。從供應(yīng)鏈角度來看，鋼鐵企業(yè)的能源投入是否有記錄、可追溯？如何避免中間投入的數(shù)據(jù)造假？這些都會影響碳排放信息的計(jì)算、全面跟蹤和分析。
再次，在透明度方面，鋼鐵行業(yè)還需要在數(shù)據(jù)共享與透明性上下功夫。具體而言，一是要制定統(tǒng)一的碳排放測量和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)的可比性；二是要投資于監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備的升級，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性；三是要建立行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提高信息透明度，為碳配額的分配、碳減排策略的制定和執(zhí)行提供支持。這將有助于提高碳排放數(shù)據(jù)管理的效率和有效性。
“由于目前在政府層面并未對企業(yè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提出強(qiáng)制性的要求，很多鋼鐵企業(yè)可能并沒有做詳細(xì)的數(shù)據(jù)記錄。因此在當(dāng)前這樣一個(gè)過渡期內(nèi)，行業(yè)協(xié)會需要從現(xiàn)在開始呼吁企業(yè)將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)盡早提上日程，不能等到鋼鐵行業(yè)馬上要被納入碳市場了再‘臨時(shí)抱佛腳’，到時(shí)候企業(yè)面臨的成本壓力會非常大。”蔣雪梅說道。
碳配額分配方案未來或有調(diào)整
建議循序漸進(jìn)引入
有償分配方式
碳配額分配是碳市場頂層制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，鋼鐵行業(yè)在被納入全國碳市場后會采取哪種配額分配方式？蔣雪梅認(rèn)為，可以借助已成功被納入碳市場且同為重工業(yè)的電力行業(yè)作為案例來討論這個(gè)問題。
生態(tài)環(huán)境部公開數(shù)據(jù)顯示，電力行業(yè)的碳市場于2021年7月份正式開市，目前已經(jīng)順利完成了兩個(gè)履約周期（第一個(gè)履約周期是2019年—2020年，第二個(gè)履約周期是2021年—2022年）。截至2023年底，全國碳排放權(quán)交易市場累計(jì)成交量達(dá)到4.4億噸，成交額約為249億元。第二個(gè)履約周期成交量比第一個(gè)履約周期增長了19%，成交額比第一個(gè)履約周期增長了89%；碳價(jià)整體呈現(xiàn)平穩(wěn)上漲態(tài)勢，由啟動時(shí)的48元/噸上漲至80元/噸左右，漲幅為66%左右。第二個(gè)履約周期企業(yè)參與交易的積極性明顯提升，參與交易的企業(yè)數(shù)量占總數(shù)的82%，比第一個(gè)履約周期上漲了近50%。目前，全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋的年二氧化碳排放量約為51億噸，納入重點(diǎn)排放單位2257家，已成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。
“當(dāng)前中國的碳排放權(quán)交易市場采用的配額分配方式是免費(fèi)發(fā)放，即由政府直接給重點(diǎn)排放單位分配一定的排放額度。企業(yè)對于這種分配方式接受意愿強(qiáng)，政策容易推行，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響較小，但也可能會出現(xiàn)尋租問題。”蔣雪梅進(jìn)一步指出，“當(dāng)前國際上成熟的碳市場大都已經(jīng)開展了免費(fèi)和有償分配相結(jié)合的實(shí)踐。《條例》明確指出，配額分配根據(jù)國家有關(guān)要求逐步推行免費(fèi)分配和有償分配相結(jié)合的方式。適時(shí)引入有償分配并逐步提升有償分配比例，這樣有利于控制碳排放總量，使碳價(jià)更真實(shí)地反映碳減排成本，更好地發(fā)揮市場作用，從而推動‘雙碳’目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提升我國碳市場在國際碳定價(jià)當(dāng)中的話語權(quán)。”
對于鋼鐵行業(yè)，蔣雪梅建議，應(yīng)采取穩(wěn)步走、逐步推進(jìn)的方式，初期采用免費(fèi)分配的方式，先納入基礎(chǔ)較好的重點(diǎn)排放大型企業(yè)，給整體行業(yè)和其它企業(yè)一定的觀望和過渡期，再逐步納入其它企業(yè)；然后在實(shí)現(xiàn)行業(yè)重點(diǎn)排放單位高覆蓋率后，再在后期逐步引入有償分配。
“這樣一方面可以保證過渡期的平滑與公平，給鋼鐵企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型留出時(shí)間；另一方面可以引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)往高端化、綠色化方向發(fā)力，進(jìn)一步推動行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。”蔣雪梅說道。
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